2009年参阅案例：延安宏盛建筑工程有限责任公司不服延安市安全生产监督管理局生产责任事故批复案

要点提示

内部行政行为通过行政机关的职权行为外化后，对相对人的权利义务产生实际影响时，可以纳入行政诉讼的受案范围。

案例索引

一审：延安市中级人民法院（2008）延中行初字第6号行政判决书（2008年12月8日）

二审：陕西省高级人民法院（2009）陕行终字第28号行政判决书（2009年5月25日）

案情

原告（二审被上诉人）延安宏盛建筑工程有限责任公司（以下简称宏盛公司）。

被告（二审上诉人）延安市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）。

宏盛公司承建延安市子长县石窑坪小区河东村村民安置建设工程项目后，2007年6月29日，该工程项目部与山东省济南圣龙建筑机械有限公司签定塔吊买卖合同，购买了该公司制造日期为2004年7月14日的塔式起重机一部，合同约定卖方不负责安装，由买方找有资质的队伍安装，卖方派技术人员指导。后项目部将起重机的安装口头承包给一个长期从事塔吊安装但没有建设厅签发的《资质证》和《上岗证》的安装队伍，并于2007年7月16日将塔吊首次安装好。同月23日，延安市特种设备检验所对塔吊检验为合格。2007年11月21日7时许，因塔吊提升高度不够，在安装附墙加升第4个标准节的作业过程中，塔吊外套架、回转机构及以上部位的起重臂、平衡臂、平衡重及塔帽整体朝后臂方向倾翻，从33米高处坠落，造成3人死亡， 2人受伤，直接经济损失达431415.2元。事故当日天气多云转晴，日平均温度9.6度，日平均风速1米/秒，可排除自然因素造成事故。事故发生后，由市安监局、市技术监督局、市城乡建设局、市公安局等单位成立子长县“10·21”事故调查组，对事故进行了调查，调查其间，技术组于11月18日给调查组出具了事故分析报告，认为“该塔吊是否存在质量问题有待于司法鉴定”。后宏盛公司就塔吊的产品质量向调查组申请司法鉴定，调查组认为事故的原因很明确，不需要进行技术鉴定。宏盛公司遂向呼和浩特市科学技术咨询服务中心申请司法鉴定，后经子长县公证处证据保全公证后，2008年1月7日，呼和浩特市科学技术咨询服务中心作出的鉴定结论为：顶升套架焊接质量存在明显缺陷；顶升套架所检结构材料中部分材料性能不符合GB/T700-2006对235B的要求。2007年12月5日，子长县“10·21”事故调查组向延安市人民政府作出《子长县“10·21”建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告》，认为该事故是一起安全生产责任事故，直接原因是塔吊安装队没有安装资质，并按照《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，报请延安市政府批复。2008年1月10日，市安监局作出了延市安监发（2008）16号《关于子长县“10·21”建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告的批复》。该《批复》同意《事故调查报告》中对事故原因的分析、事故性质和事故责任的认定。后子长县监察局将该《批复》内容告知被上诉人宏盛公司，并向宏盛公司送达了该《批复》的复印件。宏盛公司后向陕西省安全生产监督管理局申请行政复议，陕西省安全生产监督管理局2008年7月4日作出《行政复议决定书》，对该《批复》予以维持，同时告知申请人可以自接到复议决定之日起15日内向人民法院起诉。

审判

延安中院经审理认为，按照法律、法规要求，事故调查处理应当坚持事实求是、尊重科学的原则，及时、准确地查清事故经过、原因。但在本案事故调查期间，调查组已经聘请了特种设备司法鉴定所的专家参与调查，2007年11月18日，技术组给调查组出具了事故分析报告，该报告明确指出“该塔吊是否存在质量问题还有待于司法鉴定”。原告也一再要求对塔吊的产品质量申请司法鉴定，调查组却不予采纳，违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第27条：“事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。必要时，可直接组织专家进行技术鉴定”的规定。调查组未按上述规定进行技术鉴定，工作程序不到位，致使事故调查未能够准确、全面查清原因。原告提供的呼和浩特市科学技术咨询服务中心的鉴定结论，经审查该中心的鉴定资质和鉴定的程序是合法的。原告所述理由及诉讼请求应当予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项之规定，判决撤销被告市安监局于2008年1月10日作出的“延市安监发［2008］16号”《关于子长县“10·21”建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告的批复》中“同意《事故调查报告》中对事故原因的分析、事故性质和事故责任的认定”；并由被告延安市安监局重新作出具体行政行为。案件诉讼费50元由被告市安监局承担。一审宣判后，市安监局不服，以本案《批复》属内部行为，不属行政诉讼受案范围、被诉《批复》合法为由，向省高院提起上诉。

省高院认为，被诉延市安监发［2008］16号《关于子长县“10·21”建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告的批复》虽未由上诉人延安市安监局正式给宏盛公司送达，但作为事故调查成员单位之一的子长县监察局将批复作为谈话内容告知被上诉人宏盛公司，并送达了复印件，已将批复的内容外化，而该批复中将宏盛公司列为责任单位，并要求给予处罚，为被上诉人设定了一定的义务，该批复与被上诉人有利害关系，且陕西省安全生产监督管理局复议决定亦告知宏盛公司可以提起行政诉讼，所以一审法院受理被上诉人宏盛公司的起诉正确，上诉人延安市安监局称该批复属内部批复，不对被上诉人宏盛公司产生法律效力，本案不属人民法院受案范围的上诉理由不能成立。本案事故调查中，技术组给调查组出具的事故分析报告中明确指出“该塔吊是否存在质量问题还有待于司法鉴定”，被上诉人也申请对塔吊的产品质量进行司法鉴定，在未按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第27条：“事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。必要时，可直接组织专家进行技术鉴定”的规定进行鉴定，且没有任何有效证据排除出事塔吊产品质量问题的情况下，上诉人即作出批复，对事故原因、责任等进行了分析、认定，属事实不清，故一审判决认为事故批复未能全面查清原因，从而撤销批复中对事故原因的分析、事故性质和事故责任的认定正确，依法应予维持，上诉人延安市安监局的上诉理由不能成立，依法应予驳回。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。

评析

本案争议焦点主要是《关于子长县“10·21”建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告的批复》（以下简称《批复》）是否可诉及该《批复》是否合法两个问题。

1、关于本案《批复》是否可诉问题。

（1）本案被诉《批复》在形式上属在行政机关内部运作的内部行政行为，通常情况下，因为内部行政行为对公民、法人或其他组织的权利义务尚未产生实际影响，因此不作为行政诉讼受案范围。

在通常的事故处理过程中，根据相关事故调查处理的程序规定，事故批复是对调查组事故调查报告中所作的事故原因、事故性质和事故责任认定等的批复，从形式看，是内部批复，其中认定的事故责任、事故性质、事故原因等在之后相关职能部门对责任人的处罚中虽然可能作为处罚的依据，但被处罚人如果不服，可以起诉处罚决定，在审查处罚决定的依据时会审查到事故批复，但该批复在未以处罚为载体送达相对人时，由于只是行政内部运作程序，还无法确定最终必然会对行政相对人的权利义务产生何种影响，因此，没有提起行政诉讼的必要，从而也就被排除在了行政诉讼受案范围之外。

（2）本案被诉《批复》经行政机关的职权行为外化后，对宏盛公司的权利义务已产生实际影响，应作为行政诉讼受案范围。

内部批复不向相对人送达，因此无法确定其对相对人最终产生的实际影响，从而不可诉，但内部行为一旦通过行政机关的职权行为外化后，如果对相对人的权利义务产生确切的实际影响，则应纳入行政诉讼受案范围。本案《批复》作出后，虽未正式给宏盛公司送达，但作为事故调查成员单位之一的子长县监察局将批复作为谈话内容告知被上诉人宏盛公司，并送达了该《批复》的复印件，已在行使行政职权时将批复的内容外化，而该《批复》中将宏盛公司列为责任单位，并要求给予处罚，为宏盛公司设定了一定的义务，已经对宏盛公司产生实际影响，该《批复》与宏盛公司有利害关系，且陕西省安全生产监督管理局复议决定亦告知宏盛公司可以提起行政诉讼，所以上诉人延安市安监局称该《批复》属内部批复，不对被上诉人宏盛公司产生法律效力，不属人民法院受案范围的上诉理由不能成立。

此处强调行政机关依职权外化，主要是区别于一些相对人通过不正当手段，如私下打听、索取甚至窃取一些内部文件，一旦发现其中对己不利，即行起诉，而此时，尚无法证明这些内部行政行为必将对其权利义务产生实际影响，因而不应将其列为行政诉讼受案范围。

2、关于本案《批复》是否合法问题

本案对《批复》合法性的争议主要集中在如何看待分析报告中“是否存在质量问题有待于司法鉴定”，即本案未经司法鉴定作出的《批复》事实是否清楚。市安监局认为分析报告中虽有这一句话，质量问题确实也属应调查的问题，而调查组的专家认为主要是无资质造成事故，无须鉴定，但没有任何证据排除质量问题。所以本案《批复》是在技术组给调查组出具的事故分析报告中明确指出“该塔吊是否存在质量问题还有待于司法鉴定”，宏盛公司也申请对塔吊的产品质量进行司法鉴定，且没有任何有效证据排除事故塔吊产品质量问题的情况下，未按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第27条：“事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。必要时，可直接组织专家进行技术鉴定”的规定进行鉴定而直接作出，其对事故原因、责任等进行的分析、认定，因缺乏有效证据支持而属事实不清，一审判决认为事故批复未能全面查清原因，从而撤销批复中对事故原因的分析、事故性质和事故责任的认定正确。