陈仁香诉成都市国土资源局锦江分局其他行政行为案

裁判摘要

行政机关在依法征用土地中与相对人签订的《房屋拆迁产权调换安置住房协议书》是具有行政合同性质的协议，该协议对双方均具有约束力。在不具有法定理由的情况下，行政机关未与相对人协商，未听取其陈述及申辩，擅自变更合同，重新作出安置决定，属于程序不合法的行政行为。行政相对人请求法院撤销该行为的，人民法院应予支持。

原告：陈仁香，女，汉族，42岁，住成都市锦江区琉璃场乡金像寺村六组。

被告：成都市国土资源局锦江分局。住所地：成都市锦江区一心桥街201号。

法定代表人：赵全，该局局长。

原告陈仁香因诉成都市国土资源局锦江分局（以下简称锦江国土局）其他行政行为一案，向成都市锦江区人民法院提起行政诉讼。

原告陈仁香诉称：依据四川省国土局川国土函〔1998〕1032号、成国土征〔1998〕107号文件，批准被告锦江国土局征用成都市锦江区琉璃场乡金像寺村六组的土地仅限于1998年成龙路公路建设的范围。作为土地征用人的被告锦江国土局虽与原告陈仁香签订了《房屋拆迁产权调换安置住房协议书》，对陈仁香持有的农村房屋宅基地使用证上登记的房屋进行了安置，但却未对原告陈仁香家面积为46平方米的二楼住房（1997年修建）进行安置。因被告锦江国土局以《房屋拆迁产权调换安置住房协议书》用于安置原告陈仁香的房屋不具有合法性，2006年7月21日，成都市锦江区人民法院以（2006）锦江行初字第9号行政判决书确认，被告锦江国土局对原告陈仁香作出的安置行为违法。在法院作出确认被告锦江国土局作出的安置行为违法的判决之前，即2006年7月5日，被告锦江国土局在没有与原告陈仁香协商的情况下，以向原告陈仁香作出《重新安置决定书》的方式，将《房屋拆迁产权调换安置住房协议书》约定的安置房屋地点和面积进行了改变，不但未对陈仁香家面积为46平方米的二楼住房（1997年修建）进行安置，而且还将原协议约定的安置房面积92.87平方米，减少为69.84平方米。在数次向被告锦江国土局及上级部门反映未解决问题的情况下，原告陈仁香诉请法院判决确认被告锦江国土局对原告陈仁香作出的《重新安置决定书》违法，并判决被告锦江国土局对原告陈仁香进行合法的安置。

为支持自己的诉讼请求，原告陈仁香在诉讼过程中提交了以下证据：

1.成都市锦江区人民政府信访办公室于2005年3月31日作出的编号为005号的《成都市锦江区信访问题处理意见书》。陈仁香在该处理意见书“信访人对处理结果的意见”一栏中签注了其对处理不服的意见，时间为2005年4月1日。用以证实原告陈仁香就房屋拆迁安置问题，一直在向有关部门反映，要求解决房屋拆迁安置问题。

2.锦江国土局2007年5月31日编号为2007-01号的《信访事项处理意见书》。用以证实原告陈仁香向被告锦江国土局提出要求撤销于2006年7月5日对其作出的重新安置决定。

3.拆迁过渡协议。用以证实双方曾协议约定拆迁安置房屋的修建地点。

4.合同号为81号的《房屋拆迁产权安置住房协议书》。用以证实被告锦江国土局与原告陈仁香协议约定安置房地点和安置房面积。

5.成都市国土资源局编号为成国土信（2005）16号《信访问题复查意见书》。用以证实原告陈仁香向相关部门反映拆迁安置问题。

6.原告陈仁香于2007年4月11日写的《请求书》。用以证实原告陈仁香向被告锦江国土局要求撤销重新安置决定，并支付2006年4月至2007年12月的过渡费。

经庭审质证，被告锦江国土局对原告陈仁香提供的第1-6项证据的真实性没有异议，但认为原告陈仁香提交的证据不能证实原告陈仁香主张的事实成立。

被告锦江国土局辩称：被告锦江国土局对成都市锦江区琉璃乡金像寺村六组土地实施统征是依法进行的，陈仁香起诉的请求和理由不能成立，依法应当予以驳回。其理由为：1.被告锦江国土局对陈仁香原居住的成都市锦江区琉璃乡金像寺村六组土地实施统征，是完全依法进行的。根据川国土函〔1998〕1032号《四川省国土局关于成都市成（都）龙（泉驿）路建设锦江段拆迁安置征用土地的批复》、成国土征〔1998〕107号《关于转发〈四川省国土局关于成都市成（都）龙（泉驿）路建设锦江段拆迁安置征用土地的批复〉的通知》的规定，原成都市锦江区琉璃乡金像寺村六组土地已被依法统征。川国土函〔1998〕1032号批复（第二条）中，明确了对统征土地范围的村民进行安置补偿的具体标准按成都市人民政府第40号令《成都市国家建设征用土地补偿和人员安置办法》（以下简称“40号令”）执行。被告锦江国土局在对原告进行拆迁安置过程中，也是严格按照成都市人民政府第40号令执行的。2.2000年9月22日，四川成都教育产业园区锦江管委会办公室与原告陈仁香充分协商后，双方签订了《拆迁过渡协议》。该协议对安置办法、过渡办法等均作了明确约定。被告锦江国土局与原告陈仁香就房屋拆迁安置事宜经多次协商，于2004年5月17日签订了《房屋拆迁产权调换安置住房协议书》。该协议明确约定：按照“40号令”的规定，锦江国土局以位于琉璃场府河小区1幢2单元6楼10号面积为92.87平方米的房屋与陈仁香所有的40平方米房屋进行产权调换，陈仁香应一次性向锦江国土局支付房屋价差款人民币42 942元。协议签订后，原告陈仁香对所签协议反悔，向成都市锦江区人民法院提起行政诉讼。虽然双方在签订《拆迁过渡协议》时约定安置房屋的位置在成都市锦江区琉璃乡琉璃村1组（府河小区），但原告陈仁香认为安置房不合法，而被告锦江国土局在约定的修建安置房的地点已无安置房用于安置原告陈仁香，故在法院对原告陈仁香提起的行政诉讼案件进行审理期间，被告锦江国土局于2006年7月5日作出了《重新安置决定书》，决定以成都市锦江区经天路25号11幢1单元6楼11号面积为69.84平方米的套二房屋对原告陈仁香进行安置，并以公证送达的方式，向原告陈仁香送达了《重新安置决定书》。2006年7月21日，成都市锦江区人民法院以（2006）锦江行初字第9号行政判决书确认被告锦江国土局以琉璃场府河小区1幢2单元6楼10号面积为92.87平方米房屋安置原告陈仁香的行为违法。

锦江国土局提交了以下证据：

1.四川省国土局川国土函〔1998〕1032号《四川省国土局关于成都市成（都）龙（泉驿）路建设锦江段拆迁安置征用土地的批复》。用以证实被告锦江国土局实施征地拆迁，是经省政府同意的事实；并证实征用成都市锦江区琉璃乡金像寺村六组的全部土地，作为成龙路建设锦江区段拆迁安置用地，撤销该组的建制的事实。

2.成都市国土局文件成国土征〔1998〕107号《关于转发〈四川省国土局关于成都市成（都）龙（泉驿）路建设锦江段拆迁安置征用土地的批复〉的通知》。用以证实该文件规定征用土地涉及的安置、补偿工作由成都市锦江区人民政府负责的事实。

3.成都市锦江区人民法院（2006）锦江行初字第9号行政判决书。用以证实被告锦江国土局依据成都市国土资源局成国土征〔1998〕107号的规定，对原告陈仁香实施安置是符合《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定的事实。

4.登记户主名为陈仁香的农村房屋宅基地使用证。用以证实该证记载，陈仁香的房屋间数为３间，面积为40平方米的事实。

5.成都市锦江区经天路25号房屋所有权证及25号11幢1单元6楼11号户形图；成都市锦江区经天路25号11幢1单元6楼11号权属证明的说明。用以证实被告锦江国土局用以重新安置原告陈仁香的房屋具有合法的权属手续。

6.四川成都教育产业园区锦江管委会办公室与原告陈仁香于2000年9月22日签订的《拆迁过渡协议书》。用以证实原、被告双方协议约定用于修建安置房屋的地点的事实。

7.被告锦江国土局向原告陈仁香送达《重新安置决定书》的公证书。用以证实被告锦江国土局作出决定后，及时向原告陈仁香进行了送达的事实。

8.成都市人民政府第40号令《成都市国家建设征用土地补偿安置办法》。用以证实被告锦江国土局对征地范围内的村民进行安置所适用的标准、依据的事实。

9.成都市国土局于2001年6月5日作出的成国土发〔2001〕73号《关于施行〈成都市征地补偿安置办法〉有关问题的解释》第1条“1998年12月31日之前批准征用的土地，按市政府40号令执行，1999年1月1日之后批准征用的土地，按市政府78号令执行。”用以证实被告锦江国土局适用成都市人民政府第40号令进行拆迁安置依据是有法规依据的事实。

经庭审质证，原告陈仁香对被告锦江国土局提交证据的真实性无异议。对被告锦江国土局提交的第1、2、5、7、8、9项证据，原告陈仁香认为与本案无关，不能作为证据使用。

成都市锦江区人民法院对双方提交的证据进行审查后认为：

一、原告陈仁香提交的第1-6项证据的真实性被告锦江国土局不持异议，其收集、提交证据的程序合法，可作为认定本案事实的证据采信。

二、对被告锦江国土局提交证据的真实性，原告陈仁香不持异议，且被告锦江国土局收集、提交证据的程序合法。原告陈仁香认为被告锦江国土局提交的第1、2、5、7、8、9项证据，与本案诉争事实无关，提出了不应作为定案证据采信的质证意见。针对原告陈仁香提出的质证意见，结合双方提交的其它证据，该院审查认为，被告锦江国土局提交的原告陈仁香提出异议的证据，是为了说明其实施征地拆迁行为的合法性，且该征地行为是否合法，直接影响到法院对被告锦江国土局对原告陈仁香作出的《重新安置决定书》的行为是否合法进行审查的结果，故被告锦江国土局提交的以上证据与本案诉争事实具有关联性，应作为本案定案证据采信。

成都市锦江区人民法院院根据以上认定的有效证据，查明以下事实：

原告陈仁香在原成都市锦江区琉璃乡金像寺村六组有房屋3间共40平方米，并办理了农村房屋宅基地使用证。1997年，原告陈仁香在未办理相关手续的情况下，在其房屋的二楼修建了房屋（陈仁香称有46平方米）。1999年12月28日，原告陈仁香所在的原成都市锦江区琉璃乡金像寺村六组土地被依法统征。2000年9月22日，四川成都教育产业园区锦江管委会办公室与原告陈仁香签订了《拆迁过渡协议》。该协议约定，过渡期为一年，安置房屋将在成都市锦江区琉璃乡琉璃村一组范围内修建。协议签订后，原告陈仁香将房屋交四川成都教育产业园区锦江管委会办公室拆除。2002年6月5日，四川成都教育产业园区锦江管委会办公室的权限被城市副中心接管，同年11月，其职能并入锦江国土局。2004年5月17日原告陈仁香与被告锦江国土局签订了《房屋拆迁产权调换安置住房协议书》。该协议约定：按照“40号令”的规定，锦江国土局以琉璃场府河小区1幢2单元6楼10号面积92.87平方米的房屋与陈仁香所持有的《农村房屋宅基地使用证》上记载的40平方米正房（建筑面积）进行产权调换，陈仁香应一次性向锦江国土局支付房屋价差款人民币42 942元。协议签订后，被告锦江国土局向原告陈仁香提供了房屋。原告陈仁香于2006年2月以被告锦江国土局安置行为违法为由，向成都市锦江区人民法院提起行政诉讼。2006年7月5日，被告锦江国土局对原告陈仁香作出了《重新安置决定书》，决定以成都市锦江区经天路25号11幢1单元6楼11号面积为69.84平方米的套二房屋对原告陈仁香进行安置，并于同月7日以公证送达的方式向原告陈仁香送达了《重新安置决定书》。2006年7月21日，成都市锦江区人民法院以（2006）锦江行初字第9号行政判决确认被告锦江国土局以琉璃场府河小区1幢2单元6楼10号面积为92.87平方米房屋安置原告陈仁香的行为违法。

成都市锦江区人民法院认为：

成都市锦江区人民法院（2006）锦江行初字第9号行政判决书认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，锦江国土局作为成都市锦江区土地行政主管部门，具体负责成都市锦江区的征地补偿安置工作，对原告陈仁香房屋所在地的原成都市锦江区琉璃乡金像寺村六组土地依法征收为国有土地，具有负责具体实施的权力和依照法定程序、标准进行安置、补偿的义务。被告锦江国土局与原告陈仁香签订《房屋拆迁产权调换安置住房协议书》是整个土地征收过程中不可分割的一部分。被告锦江国土局与原告陈仁香签订的《房屋拆迁产权调换安置住房协议书》具有行政合同的性质。被告锦江国土局在对原告陈仁香实施农村房屋拆迁安置过程中，对原告陈仁香作出的《重新安置决定书》改变了与原告陈仁香签订的《房屋拆迁产权调换安置住房协议书》约定的安置房屋位置和房屋面积的行为，是被告锦江国土局对原作出的安置行为的变更，且该改变原安置行为的《重新安置决定书》对作为行政管理相对人的原告陈仁香的财产权具有重大影响。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第二款“原告或者第三人对改变后的行政行为不服提起行政诉讼的，人民法院应当就改变后的具体行政行为进行审理”的规定，被告锦江国土局对原告陈仁香作出的《重新安置决定书》具有行政可诉性，原告陈仁香有权对被告锦江国土局作出的《重新安置决定书》以提起行政诉讼的方式寻求救济。

依法行政是行政法的一项基本原则。该项原则是指行政机关行使行政权力，管理公共事务，必须有法律的明确授权并且必须严格依据法律。合法行政和程序正当是依法行政的基本要求之一。合法行政要求行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。程序正当要求行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权；行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。本案中，被告锦江国土局虽在法定的举证期内提交了川国土函（1998）1032号文、成国土发〔1998〕107号文、成都市人民政府第40号令（第七条第二项）作为其实施征地安置行为的法律依据，也提交了成都市锦江区人民法院（2006）锦江行初字第9号行政判决书，证实已有生效判决对《房屋拆迁产权调换安置住房协议书》属行政合同的性质进行了认定，但却不能证明其作为征地拆迁实施人，可以在与行政合同相对人协商的安置地点无法进行合法安置的情况下，不经过与被拆迁人协商、不听取被拆迁人的意见，就有权单方作出对行政管理相对人的财产权利具有重大影响的行政行为，即变更双方签订的《房屋拆迁产权调换安置住房协议书》中有关安置房屋位置和面积的行政行为的合法依据。故被告锦江国土局在没有与原告陈仁香协商、听取陈述、申辩的情况下，单方作出对被拆迁人原告陈仁香财产权利有重大影响的、变更《房屋拆迁产权调换安置住房协议书》内容的《重新安置决定书》的行为侵犯了原告陈仁香的知情权、参与权，属于程序不合法的行政行为。而违反法定程序的行政行为是《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项规定的应当予以撤销的行为之一，同时，该项还规定，对于应当撤销的行政行为，人民法院可以判决被告重新作出具体行政行为。故原告陈仁香提出的依法撤销被告锦江国土局作出的《重新安置决定书》，要求被告锦江国土局按法定程序对原告陈仁香进行安置的请求，该院予以支持。

据此，成都市锦江区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，于2007年10月8日判决：

一、撤销被告成都市国土资源局锦江分局2006年7月5日对陈仁香作出的《重新安置决定书》；

二、被告成都市国土资源局锦江分局于本判决发生法律效力之日起三十日内，对原告陈仁香按法定程序进行安置。

案件受理费50元，其它诉讼费150元，两项共计200元，由成都市国土资源局锦江分局负担（此款陈仁香已垫付，成都市国土资源局锦江分局应在本判决发生法律效力之日起10日内直接向陈仁香支付）。

本案现已发生法律效力。