陈明高诉四川省国土资源厅行政处罚案

裁判摘要

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，有权提起行政诉讼的是认为其“合法权益”受到侵犯的公民、法人或其他组织。我国对矿产资源的开采实行许可证制度，依法取得采矿权后将采矿权倒卖属非法行为。采矿权的非法受让人既不是行政处罚的相对人，也与行政处罚行为之间没有法律上的利害关系，其要求保护的权益属于非法权益，不具有原告诉讼主体资格，对其起诉，依法应予驳回。

原告：陈明高，男，汉族，1954年12月19日出生，住四川省汉源县唐家乡小关村6社。

被告：四川省国土资源厅。住所地：成都市百卉路4号。

法定代表人：宋光齐，该厅厅长。

第三人：广元吉奥冶金地质工程公司。住所地：四川省广元市利州东路677号。

法定代表人：罗晓文，经理。

原告陈明高诉被告四川省国土资源厅作出的川国土资罚字〔2005〕9号行政处罚案，向成都市青羊区人民法院提起诉讼。该院受理后，于2006年2月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因原告涉嫌刑事犯罪，该院于2006年3月30日中止本案诉讼，并于2006年9月8日恢复诉讼。因广元吉奥冶金地质工程公司（以下简称广元吉奥公司）与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，故通知其作为本案第三人参加诉讼。

被告四川省国土资源厅于2005年10月28日作出川国土资罚字〔2005〕9号《关于吊销冶金部广元吉奥实业总公司采矿许可证的处罚决定》，其内容为：“被处罚单位：冶金部广元吉奥实业总公司（现更名为“广元吉奥冶金地质工程公司”）……经查实，你公司于2002年11月4日取得广元市朝天区大滩镇槽子沟多金属矿采矿许可证（证号：5100000210488）之后，未进行生产性投入以及采矿活动。2004年7月26日，你公司将采矿权卖给陈明高及其合伙人，获取采矿权买卖价款135万元。2004年7月26日以来，陈明高及其合伙人在槽子沟多金属矿实施了开采及销售矿石活动。同时，你公司还采取签订不同内容的两份《槽子沟多金属矿采矿权转让合同》的方式掩盖倒卖采矿权的行为。……你公司的行为违反了《中华人民共和国矿产资源法》第六条第三款的规定，属于将采矿权倒卖牟利的违法行为。根据《中华人民共和国矿产资源法》第四十二条第二款之规定，我厅决定对你公司的上述违法行为作出如下行政处罚：吊销冶金部广元吉奥实业总公司5100000210488号采矿许可证”。

被告认为陈明高不具有本案原告主体资格，同时为证明其行政行为的合法性，向该院提供了以下证据及依据：

1.四川省国土资源厅于2005年10月28日作出的川国土资罚字〔2005〕9号《关于吊销冶金部广元吉奥实业总公司采矿许可证的处罚决定》；

2.证号为5100000210488的《采矿许可证》，该许可证载明采矿权人为冶金部广元吉奥实业总公司，矿山名称为冶金部广元吉奥实业总公司（槽子沟多金属矿），经济类型为国有；

3.2005年2月1日申请人为冶金部广元吉奥实业总公司的《四川省国土资源厅受理通知书》；

4.《关于组建冶金部广元吉奥实业总公司的请示》；

5.《冶金部西南地质勘查局关于六0四大队组建冶金部广元吉奥实业总公司的批复》；

6.冶金部广元吉奥实业总公司的《企业法人营业执照》；

7.《企业申请变更登记注册书》；

8.四川省广元市工商行政管理局2005年4月11日作出的《准予设立（变更、注销）登记通知书》；

9.第三人广元吉奥公司的《企业法人营业执照》；

10.四川华雄会计师事务所有限责任公司出具的《审计报告》；

11.《四川省冶金地质勘查局六0四大队关于槽子沟矿权投入及几笔资金情况的说明》；

12.《广元吉奥冶金地质工程公司关于槽子沟矿权投入及几笔资金情况的说明》；

13.采矿权转让申请书及报送的相关资料；

14.四川省广元市市中区人民法院（2006）广中刑初字第2号刑事判决书，该判决书载明“……被告人陈明高犯非法采矿罪，判处有期徒刑三年；并处罚金200 000元……”；

15.四川省广元市中级人民法院（2006）广刑终字第58号刑事裁定书，该裁定书载明“……上诉人（原审被告人）陈明高2003年6月20日至2005年3月25日期间违反《中华人民共和国矿产资源法》的规定，在先期的合作开采协议解除后，未经申请批准，未取得采矿许可证，擅自采矿，经政府国土资源部门责令停止开采后拒不停止开采，且破坏矿产资源严重，数额已达80余万元，其行为已构成非法采矿罪。……上诉人陈明高以其是来投资，听从政府安排与采矿权人合作采矿是合法行为，并称其是政府的招商引资企业，对当地经济发展作出较大的贡献，其无罪的上诉理由，与本案查明的事实不符，该院不予采纳……裁定如下：驳回上诉，维持原判……”。

原告陈明高诉称：1997年2月广元吉奥公司取得槽子沟多金属矿探矿权，于1998年11月与德阳化探队签定了合作探采协议。协议约定：德阳化探队进行边探边采的工作，是矿山的现金投资主体，且有权引资开发，并约定合作期内取得采矿权归双方所有。此前德阳化探队下属的矿产公司与荥经县石材厂签订联合开发协议，约定荥经县石材厂是唯一的投资主体。2002年3月12日，荥经县石材厂将其合同权利义务全部转让给陈明高。这样，广元吉奥公司、德阳化探队、陈明高形成了广元吉奥公司为探矿权人，德阳化探队为探矿行为的指导、协调单位，而陈明高为探矿行为的实施者和现金投资人，三方的股份为：陈明高92％，德阳化探队与广元吉奥公司共同占8％。在这种模式下，2002年11月三方共同取得采矿权，采矿权人因广元吉奥公司拥有优先权而登记为广元吉奥公司，矿长为陈明高。2003年6月广元吉奥公司对这种合作方式要求变更，三方在当地政府的主管部门主持下协商，同意德阳化探队退出合作，而直接由广元吉奥公司与陈明高合作，双方的合作事宜，另行协商。后经双方多次协商，不能达成合作协议，合作不能继续，于是，广元吉奥公司与陈明高于2004年7月26日达成了采矿权转让合同，2005年2月1日转让行为得到四川省国土资源厅受理，但直至今日受让方陈明高未得到任何答复，也未办理转让，相反，被告于2005年10月28日作出了吊销采矿许可证的处罚决定。原告认为：一、被告作出的行政处罚决定事实不清。被告作出的上述行政处罚决定书称：广元吉奥公司取得采矿权许可证之后，未进行生产性投入和采矿活动，将采矿权卖给陈明高及其合伙人。这与事实不符。采矿权为三方共有，其合作采矿的合作体是采矿行为的实施者，因此，广元吉奥公司与陈明高从探矿时合作并共同取得采矿权，双方共同投资开采。故采矿合作人的采矿投资和采矿行为都是依法进行的。二、被告行政处罚程序违反法律规定。四川省国土资源厅通过对此案的调查，在听证会上行政机关明确了采矿权是双方共有及双方的合作关系，因此，陈明高应在听证及处罚决定中享有行政相对人的权利义务，有申辩的权利。三、被告作出的上述处罚决定适用法律错误。广元吉奥公司与陈明高的行为不是倒卖牟利的行为，倒卖行为是指双方事先没有任何合作关系，卖方取得采矿权后，不进行采矿而卖给他人牟利的行为。但本案中，广元吉奥公司与陈明高共同取得采矿权组建槽子沟多金属矿矿山企业，因广元吉奥公司股份很小，因此投入很少。在合作后期到转让前广元吉奥公司与陈明高多次协商合作事宜，协商中双方就德阳化探队退出后各方应占股份丝毫不让，都愿意在股份约束下投资及收益。因此，在转让前合作体共同投资采矿，在合作发生变化后，不能达成合作协议，变更采矿权主体，将广元吉奥公司股份转让给陈明高，这是符合《矿产资源法》第6条第1款第2项及《探矿权采矿权转让管理办法》第3条第2项的合作开采行为及法律允许转让的特征。因实施合作事项而产生的采矿权转让法律后果与倒卖牟利行为有着本质的区别。四、四川省国土资源厅在受理采矿权转让申请后，未在法律规定的期限内作出决定并通知受让人。如被告决定不准转让，四川省国土厅也未通知受让人并说明不准转让理由，违反了《探矿权采矿权转让管理办法》第十条的规定。综上所述，被告四川省国土资源厅作出的吊销采矿权的处罚决定事实不清，违反法律程序，适用法律不当，请求撤销四川省国土资源厅川国土资罚字〔2005〕9号行政处罚决定书。

原告陈明高为证明其诉讼主张成立，向该院提供以下证据：

1.2005年2月1日申请人为冶金部广元吉奥实业总公司的《四川省国土资源厅受理通知书》；

2.1998年11月6日冶金工业部西南地质勘查局六0四大队（以下简称六0四大队）与地矿部四川地质矿产勘查开发局化探队签订的《合作探采广元市朝天区槽子沟多金属矿床协议书》；

3.1998年9月8日德阳矿产开发公司与荥经县隆荣石材厂（以下简称荥经石材厂）签订的《联合开发广元市朝天区槽子沟铅锌多金属矿协议书》；

4.2002年3月12日荥经石材厂的特别授权委托书；

5.2003年6月20日六0四大队、四川省地质矿产勘查开发局化探队、荥经石材厂签订的《协议书》；

6.《四川省冶金地质勘查局六0四大队关于转让四川省广元市朝天区槽子沟多金属矿采矿权的请示》；

7.《四川省冶金地质勘查局关于〈转让四川省广元市朝天区槽子沟多金属矿采矿权的请示〉的批复》；

8.冶金部广元吉奥实业总公司与广元市朝天区四海建筑建材经营部签订的《槽子沟多金属矿采矿权转让合同》；

9.《证明》；

10.广元市公安局对张军、刘强的询问笔录。

被告四川省国土资源厅辩称：一、起诉人对行政处罚无原告诉讼主体资格，应依法裁定驳回起诉。（一）起诉人陈明高不是行政处罚的相对人。起诉人陈明高在诉状中要求撤销的川国土资罚字〔2005〕9号行政处罚决定书，是被告于2005年10月28日依法作出的《关于吊销冶金部广元吉奥实业总公司采矿许可证的处罚决定》。该行政处罚是针对广元市朝天区大滩镇槽子沟多金属矿的采矿权人——冶金部广元吉奥实业总公司（现更名为广元吉奥冶金地质工程公司），将采矿权倒卖牟利的违法行为作出的。处罚相对人为广元吉奥公司，而不是起诉人陈明高。（二）起诉人陈明高与该行政处罚没有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第五条、第六条之规定，我国对矿产资源的开采实行许可证制度，开采矿产资源必须依法申请登记，领取采矿许可证，取得采矿权。采矿权是指在依法取得的采矿权许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。只有取得采矿许可证的单位或者个人才是法定的采矿权人。广元吉奥公司向被告提出申请并经批准后，于2002年11月4日依法取得广元市朝天区大滩镇槽子沟多金属矿的采矿许可证（证号：5100000210488），采矿许可证载明：采矿权人为广元吉奥公司，因此，广元吉奥公司是该矿唯一合法的采矿权人，不存在与他人共有关系。事实上，陈明高也从未作为独立的一方当事人就该矿开采经营事宜与广元吉奥公司签订过协议。（三）起诉人陈明高在矿产范围内的采矿行为涉嫌构成非法采矿罪，已被提起公诉。起诉人陈明高自2002年3月以来，在广元市朝天区大滩镇槽子沟多金属矿矿区内从事采矿行为，属于未取得采矿许可证擅自采矿。2004年7月28日，广元市朝天区国土资源局向陈明高发出了《责令停止国土资源违法行为的通知》，但起诉人陈明高拒不停止开采，涉嫌构成非法采矿罪，于2005年12月5日被广元市市中区人民检察院依法提起公诉。综上所述，起诉人陈明高未取得采矿许可证，不是采矿权人，与行政处罚决定没有法律上的利害关系。因此，起诉人陈明高无原告诉讼主体资格。二、被告吊销冶金部广元吉奥实业总公司采矿许可证的行政处罚证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据广元市国土资源局《关于吊销冶金部广元吉奥实业总公司槽子沟多金属矿采矿许可证的请示》，被告于2005年9月29日立案调查，并于同年10月20日举行了公开听证。经查实，广元吉奥公司取得采矿权后，未在其矿区内进行生产投入和采矿活动，而是多方寻找买方，将采矿权倒卖牟利。为了掩盖其倒卖采矿权的违法行为，广元吉奥公司还采取了签订不同内容的两份《槽子沟多金属矿采矿权转让合同》以及提供虚假证明的方式，向被告申请采矿权转让审批。广元吉奥公司的行为违反了《中华人民共和国矿产资源法》第六条第三款的规定，属于将采矿权倒卖牟利的违法行为，根据《中华人民共和国矿产资源法》第四十二条第二款之规定，被告依法吊销了广元吉奥公司采矿许可证。被告对广元吉奥公司作出的行政处罚的具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，迄今为止，被处罚单位广元吉奥公司未提起行政复议或行政诉讼。综上所述，被告上述行政处罚符合法律规定，请求驳回原告的起诉。

第三人广元吉奥公司述称：槽子沟多金属矿的采矿权仅属于第三人，且第三人转让采矿权给原告，不属于倒卖行为，是正常的经营活动。

成都市青羊区人民法院认为：

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。可见，行政诉讼法保护的是公民、法人或其他组织的合法权益，有权提起行政诉讼的应是认为其“合法权益”受到侵犯的公民、法人或其他组织。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，行政诉讼的原告必须是与具体行政行为之间有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第一款第（一）项规定，“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；……”，据此，原告应提供证据证明其起诉符合法定条件。本案中，被告四川省国土资源厅作出的吊销5100000210488号采矿许可证是针对第三人所作，并非陈明高，陈明高不是本案被诉行政处罚的被处罚人。陈明高认为其与第三人共同享有采矿权，与被诉行政行为有法律上的利害关系，其具有原告诉讼主体资格，为证实上述主张，陈明高向该院提供了《合作探采广元市朝天区槽子沟多金属矿床协议书》、《联合开发广元市朝天区槽子沟铅锌多金属矿协议书》、《协议书》、《槽子沟多金属矿采矿权转让合同》、《四川省国土资源厅受理通知书》等证据材料。根据《探矿权采矿权转让管理办法》第十条的规定，“申请转让探矿权、采矿权的，审批管理机关应当自收到转让申请之日起40日内，作出准予转让或者不准转让的决定，并通知转让人和受让人。……批准转让的，转让合同自批准之日起生效”，采矿权转让合同尚未生效，且四川省广元市市中区人民法院、四川省广元市中级人民法院已经以（2006）广中刑初字第2号刑事判决书和（2006）广刑终字第58号刑事裁定书作出了判决和裁定，认定陈明高未经申请批准，未取得采矿许可证擅自采矿，其行为构成非法采矿罪，故陈明高向该院提供的证据不能证实其与被告作出的吊销第三人采矿许可证的行政行为之间有法律上的利害关系。综上，我国对矿产资源的开采实行许可证制度，依法取得采矿权后非法转让的行为应受到行政处罚。陈明高作为采矿权的受让人，既不是行政处罚的相对人，也与被告作出的吊销第三人的采矿许可证的行为之间没有法律上的利害关系，其要求保护的权益属于非法权益，故其不具有本案原告诉讼主体资格，陈明高的起诉，不符合行政诉讼法规定的法定起诉条件。陈明高要求撤销被告四川省国土资源厅作出川国土资罚字〔2005〕9号《关于吊销冶金部广元吉奥实业总公司采矿许可证的处罚决定》的主张，该院不予支持。

据此，成都市青羊区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第一款第（一）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第四十四条第一款第（二）项的规定，于2006年9月28日作出裁定：

驳回陈明高的起诉。

案件受理费100元，由陈明高负担。

宣判后，原被告均未在法定期限内提出上诉，本案现已发生法律效力。