第3号参考性案例：江西省安义县人民检察院诉安义县国土资源局不履行矿山地质环境保护职责案

（江西省高级人民法院审判委员会讨论通过   2021年11月22日发布）

关键词

行政/公益诉讼/未完全履行法定职责/判令继续履行

裁判要点

国土资源局作为行政主管部门，对矿山地质环境遭受破坏后的修复治理具有监督管理义务，即使其已经针对涉案非法采矿行为采取了相关措施，但因其未继续全面履行监管职责导致矿山地质环境状况未得到根本改善、国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可提起行政公益诉讼，人民法院可认定其未完全履行法定职责，并判令其继续履行。

相关法条

《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款、第72条

《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条、第25条第1款

基本案情

江西省安义县石鼻镇东庄村犁头山所在的西山岭属于县级自然保护区。2009年以来，犁头山地区的花岗岩石料矿多次遭到非法开采。2016年2月至2017年6月，徐某在没有办理采矿许可证和占用林地手续的情况下，雇佣他人擅自对犁头山山体进行采矿。被告安义县国土资源局发现后，先后六次向徐某下达《制止违反矿产资源法规行为通知书》，认为徐某无证开采花岗岩石料矿，违反了《中华人民共和国矿产资源管理法》的相关规定，要求其停止违法开采行为，等待处理。2017年7月7日，被告委托江西省地质环境调查研究院对犁头山地区非法采矿造成花岗岩矿产资源破坏进行实地调查，2017年8月7日江西省地质环境调查研究院作出调查报告。

公益诉讼起诉人安义县人民检察院在履行职责过程中发现被告对徐某在犁头山经营的采矿厂非法采矿不作为，可能损害国家利益和社会公共利益，于2017年10月27日决定立案并展开调查，根据查明的情况，于2017年11月10日向被告发出安检行公建：2017]2号检察建议。2017年12月8日，被告作出安国土资字[2017]191号回复，称其于2017年11月27日向镇政府发出《关于对石鼻镇东庄村犁头山周围矿山地质环境进行尽快恢复治理的函》，建议石鼻镇尽快组织对犁头山周围矿山地质环境进行恢复治理，补种树苗，同时把该地环境恢复治理情况上报县政府。但镇政府称其未收到相关书面文件，被告也未提供相关证据证明其主张。2017年12月8日，被告将徐某相关案卷材料移送公安机关处理。2018年3月28日，经公益诉讼起诉人委托的专家评估，犁头山非法采矿影响森林资源所具有的功能的正常发挥；造成严重的水土流失，诱发地质灾害；存在严重安全隐患；污染土壤、地表水和地下水；导致当地生态系统功能严重退化。2018年5月20日，被告委托江西省地质环境调查研究院编制了恢复治理方案。2018年6月，被告要求徐某按照恢复治理方案完成犁头山地区矿山地质环境的恢复治理。

2018年6至10月，徐某对犁头山地区进行了一些矿石清理和植被恢复工作，但未完全按上述方案进行恢复治理。犁头山地区矿山地质环境状况仍未得到根本改善。因此，公益诉讼起诉人于2018年12月5日提起行政公益诉讼。

裁判结果

南昌铁路运输法院于2019年1月9日作出（2018）M7101行初1461号行政判决：责令被告安义县国土资源局履行矿山地质环境保护职责，按照《安义县石鼻镇东庄村犁头山地区非法开采建筑用碎石矿矿山地质环境恢复治理方案》，恢复安义县犁头山地区的生态环境。判决后，双方均未上诉。

裁判理由

法院生效裁判认为：根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条之规定，检察机关提起行政公益诉讼的条件是行政机关已经作出的行政行为违法或不履行法定职责，在检察机关提出检察建议后两个月内仍拒不纠正已经作出的违法行为或者不依法履行法定职责，使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。行政公益诉讼的审理对象及范围应当是行政机关在接到检察建议后两个月内，是否依法纠正违法行为或履行法定职责。本案中，公益诉讼起诉人于2017年11月10日已发出检察建议，并以被告不履行法定职责于2018年12月5日提起诉讼，符合法定的起诉条件。

根据公益诉讼起诉人和被告的意见，本案主要争议焦点包括两个方面：

一、关于被告是否具有对案涉地区矿山地质环境保护的法定职责的问题。行政作为义务通常来源于法律、法规的规定，也可源自行政行为本身，如行政机关制定的规范性文件、行政合同的约定、行政承诺、行政复议决定以及对特定行政行为的执行等。因此，何为行政机关的法定职责，在于行政法律规范中，行政机关如何依法行使职权或对行政行为相对人负有作出其所需行政行为的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第五条，《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第八条第三款，《江西省矿产资源管理条例》第六条第一款、第六十五条，国土资源部《矿山地质环境保护规定》第四条第二款作出了相应规定。同时，根据安府办发［2015135号《安义县人民政府办公室关于印发安义县国土资源局主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》第二条的规定，被告的主要职责包括：承担保护与合理利用土地资源、矿产资源等自然资源的责任；承担地质灾害防治和地质环境保护的责任，组织实施矿山地质环境保护等。据此，被告作为县级人民政府地质矿产主管部门，对本行政区域内的矿山地质环境具有保护和监管的法定职责。

二、关于被告是否全面履行其法定职责的问题。行政机关应当依法、及时、全面、正确地履行法定职责。因此，在审查行政机关是否履行了其法定职责时，应当从履行的手段、程度及时间等因素综合予以判断，对存在怠于履行或不按规定履行的情形，可以要求行政机关在一定时间、一定范围内履行其职责。《中华人民共和国土地管理法》第七十五条、《江西省矿产资源管理条例》第五十七条、第五十九条第二款、第六十一条，《土地复垦条例》第二条、第三条、第十条第（一）项、第十八条作出了相应的规定。本案中，案涉行为可归于危险防止型案件，而危险防止型案件通常是指行政机关对存在自然界或社会上之危险及第三者行为所生之危险，未能适当行使规制或取缔权限致发生损害的情形。对于此类案件，法律往往赋予行政机关针对具体情形作出相应的处置的裁量余地，如被侵害的法益重大、危险的迫切性、防止损害结果发生的可能性等，只有在特定的情形下，才能压缩裁量空间，推导出行政机关在行政法上的义务。被告作为行使本行政区域内的矿山地质环境管理和监督工作权力的行政主管部门，也当然具有承担矿山地质环境被破坏后修复治理工作的监督、管理义务。被告在发现徐某在没有办理采矿许可证和占用林地手续的情况下，雇佣他人擅自对犁头山山体进行采矿，先后六次向徐某下达《制止违反矿产资源法规行为通知书》，要求其停止违法开采行为。在收到检察建议后，被告继续采取了一些监管措施，于2017年12月8日将徐某相关案卷材料移送公安机关处理，于2018年5月20日委托江西省地质环境调查研究院编制恢复治理方案，于2018年6月要求徐某按照恢复治理方案完成犁头山地区矿山地质环境恢复治理。被告履行了一定的监管职能，且取得了部分成效，应当予以肯定。但是，在公益诉讼起诉人提起本案诉讼前，被告未督促徐某按照恢复治理方案进行恢复治理或责令缴纳土地复垦费用并代为组织复垦，且徐某作为复垦义务人尚处于刑事羁押期间，无法完成犁头山地区的土地复垦，恢复生态环境，在其履行不能的情况下，被告作为主管部门有代为组织复垦的义务，及时、有效的完成案涉地区矿山地质环境的恢复治理。但被非法破坏的现场至今仍土层、矿石裸露，被告自收到检察建议后未能及时、有效地履行其法定职责，致使：1.安义县犁头山地区矿山地质环境状况仍未得到根本改善，影响森林资源所具有的功能的正常发挥2.造成严重的水土流失，诱发地质灾害；3.存在严重安全隐患，污染土壤、地表水和地下水4.导致当地生态系统功能严重退化。因被告未依法全面履行其法定职责，给周边环境及居民生活带来安全隐患，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态，故应责令其履行矿山地质环境保护职责，恢复安义县犁头山地区的生态环境。因此，对公益诉讼起诉人的诉讼请求，予以支持。

（生效裁判审判人员：刘长春、楼赞、曾艾雪、丁洪发、刘春香、王惠珍、孙莉）