对批准同意征地补偿安置方案的行为可否申请行政复议

2024-02-28 22:02
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以下内容录自《最高人民法院第五巡回法庭法官会议纪要》

对批准同意征地补偿安置方案的行为可否申请行政复议
（最高人民法院第五巡回法庭2019年第42次法官会议纪要）
案情摘要
2016年1月22日，甲县人民政府对甲县国土资源局报送的集体土地征收补偿安置方案作出批复，同意该征收补偿安代方案。甲县国土资源局据此具体组织实施征地补偿安置。被征收人刘某等五人对该补偿安置方案确定的补偿标准及甲县人民政府的批准程序不服，向甲县人民政府的上一级人民政府乙市人民政府申请行政复议，请求撤销该批复。乙市人民政府经实体审查后作出行政复议决定维持了该批复。刘某等五人遂提起本案诉讼，请求撤销甲县人民政府作出的批复及乙市人民政府作出的行政复议决定。一审判决驳回原告诉讼请求。二审撤销一审判决，以甲县人民政府的批准行为属内部行政行为为由，裁定驳回起诉。
法律问题
对市、县人民政府批准同意征地补偿安置方案的行为不服申请复议，是否属于行政复议受理范围？
不同观点
甲说：属于行政复议受理范围
根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款及《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号，以下简称35号《通知》）的规定，对征地补偿安置标准不服的，可依法申请裁决或行政复议。根据《土地管理法实施条例》第二十五条等规定，市、县人民政府批准同意的补偿安置方案可直接对外具体实施，补偿安置方案的确定系市、县人民政府作出的意思表示。该批准确定补偿安置方案的行为属市、县人民政府作出的对外发生法律效力且影响被征收人权利义务的行政行为，属实质性批准行为，并非内部行政行为。在对补偿安置标准争议采取复议而非裁决方式予以救济的省市，该批准行为属于行政复议的受理范围。
乙说：不属于行政复议受理范围
市、县人民政府批准同意征地补偿安置的行为，系上级行政机关对下级行政机关所报请示作出的批准行为，属于上下级行政机关之间履行法定报批程序的内部行政行为，对被征收人的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议受案范围。
法官会议意见
采甲说
补偿安置方案制定及实施程序可分为三个阶段：市、县人民政府土地行政主管部门拟订征地补偿安置方案，予以公告并听取被征地农民的意见；市、县人民政府经审查后对补偿安置方案予以批准；市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的补偿安置方案组织实施。据此，补偿安置方案经市、县人民政府批准后即由土地行政主管部门组织实施，最终确定补偿安置标准的书面载体即市、县人民政府作出的批复及所附补偿安置方案。市、县人民政府作出该批复的受文对象虽系土地行政主管部门，但该批复并非仅在行政机关内部流转，而是直接对外实施。补偿安置方案的确定是市、县人民政府的法定职权，市、县人民政府作出该批复体现了其确定补偿安置标准的意思表示，属实质性批准行为，并非内部行政行为。在对补偿安置标准争议采取复议而非裁决方式予以救济的省市，该批准行为属于行政复议的受理范围。前述案件中，刘某等五人对甲县人民政府批复同意补偿安置方案的行为申请行政复议，属于行政复议受案范围。乙市人民政府复议维持该批复后，刘某等五人对该批复及行政复议决定不服提起的诉讼属于行政诉讼的受案范围。据此，再审裁定撤销二审裁定，指令二审法院再审。
具体阐释请查阅原书。

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章樑
——
北京盈科（杭州）律师事务所律师