单独提起行政赔偿诉讼构成要件的辨识

2024-03-14 23:09
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以下内容录自《最高人民法院第五巡回法庭法官会议纪要》

单独提起行政赔偿诉讼构成要件的辨识
（最高人民法院第五巡回法庭2019年第46次法官会议纪要）
基本案情
1999年10月，甲县政府向A颁发《国有土地使用权证》，将荒山5555.5亩的土地使用权出让给A，土地使用期限50年。A随后对该地块进行农林业投资开发经营。2015年12月开始，A的经营活动受到当地村民阻扰。2016年1月，甲县政府责令A所经营企业停产停业。同月，甲县政府注销了前述《国有土地使用权证》，当地部分村民进入案涉土地并造成A生产生活设施的较大损失。2016年开始，A多次向甲县政府、县自然资源局（原县国土资源局）主张赔偿。经协商，双方同意共同委托鉴定机构对损失进行鉴定，但鉴定随后被县自然资源局单方中止。A遂于2018年以甲县政府、县自然资源局为被告提起行政赔偿之诉，形成本案诉讼。另外，A此前还以甲县政府、县自然资源局为被告提起行政诉讼，请求确认1999年颁证行为违法，人民法院以超出起诉期限为由裁定驳回A的起诉。
法律问题
单独提起行政赔偿诉讼构成要件的辨识。
不同观点
甲说：应予受理
甲县政府、县自然资源局误将集体土地作为国有土地出让，又将已经颁发的《国有土地使用权证》在出让未到期限前撤销，造成了A的财产损害，构成行政侵权。因甲县政府已经通过撤销《国有土地使用权证》的方式自行确认颁证行为违法，且同意与A就损失共同委托鉴定，应当视为已经进行了先行处理。A提起行政赔偿符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《行政赔偿司法解释》）关于单独提起行政赔偿诉讼的规定，人民法院应予受理。
乙说：不应受理
A提起行政赔偿之诉，应当以行政机关及其工作人员在行使行政职权时损害其财产权益为要件。甲县政府于1999年颁发《国有土地使用权证》的行为虽然违法，但该行为使A获得了国有土地使用权，未对其合法权益造成损害。而2016年撤销《国有土地使用权证》的行为系依法行使行政职权，亦不构成损害A的合法权益。A所受损失，实际上是当地村民所造成，应当通过民事侵权之诉救济。同时，A并未依法向甲县政府提出赔偿申请，其提起诉讼亦超出了法定期限，不符合行政赔偿之诉的受理条件，人民法院不应予以受理。
法官会议意见
采甲说
根据《国家赔偿法》《行政赔偿司法解释》的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时损害公民、法人或其他组织财产权益的，当事人有权在满足一定条件时就该违法行为单独提起，或与行政诉讼同时提起行政赔偿之诉。甲县政府违法颁发《国有土地使用权证》，当事人A基于对甲县政府、县自然资源局的信赖，按照土地使用权载明的年限进行了投入。然而甲县政府在依法纠正其行政违法行为时，客观上使得A的土地使用年限不当缩减，从而造成了A的损失。A在多次向甲县政府、县自然资源局反映情况后，县自然资源局与A共同委托鉴定机构对损失进行鉴定未果。在此情况下，A提起单独行政赔偿之诉符合《行政赔偿司法解释》第二十一条起诉条件的规定，且未超过第二十二条规定的起诉期限，人民法院应当予以受理。
具体阐释请查阅原书。

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章樑
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北京盈科（杭州）律师事务所律师